农村宅基地集约利用现状调查及对策建议 农村宅基地集约利用现状调查及对策建议董勇俊;夏志光;陈狄军【摘要】@@农村宅基地管理利用直接关系到土地特别是耕地资源的保护,直接关系到农民的生产生活,直接关系到下面是小编为大家整理的农村宅基地集约利用现状调查及对策建议 ,供大家参考。
农村宅基地集约利用现状调查及对策建议
董勇俊;夏志光;陈狄军
【摘
要】@@农村宅基地管理利用直接关系到土地特别是耕地资源的保护,直接关系到农民的生产生活,直接关系到国计民生问题.定海区人多地少、土地资源贫乏,人均耕地面积仅0.42亩,不足全国人均耕地占有量的30%,仅为全省人均耕地占有量的64.6%,这是我区土地资源的基本区情.
【期刊名称】《浙江国土资源》
【年(卷),期】2010(000)002【总页数】3页(P40-42)
【作
者】董勇俊;夏志光;陈狄军
【作者单位】舟山市国土资源局定海分局;舟山市国土资源局定海分局;舟山市国土资源局定海分局
【正文语种】中
文
农村宅基地管理利用直接关系到土地特别是耕地资源的保护，直接关系到农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。定海区人多地少、土地资源贫乏，人均耕地面积仅0.42亩，不足全国人均耕地占有量的30%，仅为全省人均耕地占有量的64.6%，这是我区土地资源的基本区情。
目前我区正加快渔农村住房改造建设的步伐，如何以科学发展观为统领，在下一步的农村住房建设中促进农村宅基地的集约节约利用，为新农村建设服务，值得研究。
定海区第二次土地调查数据显示：全区各乡镇（街道）共有农村居民点3399个，占地总面积2785.6公顷。根据2008年底统计数据，我区现有农业户90956户，农业人口218133人，户均用地面积达306.26平方米，人均用地面积达127.7平方米。这个数据与新一轮土地利用总体规划修编要求的中心村人均建设用地面积不超过75平方米的标准有相当的差距。由此可见我区的农村宅基地利用存在以下特点：
1、农村建房用地缺乏统一规划，选址随意
由于规划意识淡薄，村庄建设规划特别是村庄布点规划和农村住房布点规划缺失，不能有效控制农村宅基地用地总量和空间布局，宅基地长期粗放利用和管理一定程度上出线了多占、移位、无序建房的现象，造成了极大的土地浪费，损毁了不少良田好地。我区农村一些区域“只见新屋，不见新村”，缺少美感，离新农村建设的要求还有一定距离。
2、农村宅基地利用率低，占地面积较大
随着大量农村劳动力的转移，空置房屋数量逐年增多，农村住房、宅基地的利用率低下。据初步调查：全区农渔村闲置、废弃房屋4772宗，占地面积1070.4亩。这些农房通常比较分散，并且占用了大量的土地面积，建造时随意性较大，人居环境较差。
3、农村建房占用耕地量日益增多，可用土地资源正日渐稀少
据统计，近三年来我区渔农村宅基地使用耕地面积从2006年80亩，逐年以15%左右的量递增，到2008年底，新批宅基地占用耕地面积年均已达到近110亩，但2006年至2008年我区宅基地复垦面积仅为100亩，农村建房用地的占补极不平衡。与此同时，由于上一轮土地利用总体规划的缺陷，加上目前为有效落实政府宏观调控政策及严格土地管理措施，确保我区经济社会发展的各类项目启动，符合土地利用总体规划可供群众选择建房的地块十分有限。
4、小搭小建、少批多建等违法用地现象严重，影响了农村宅基地的节约集约利用
据估算，在农村80%以上的农户按规定面积审批后都存在小搭小建等违法行为。有些在动工建设时往往出现移位、超面积建设现象，特别是在城乡结合部和集镇区，农户受经济利益的驱使，小搭小建、非法扩建等违法行为更为严重，导致有些规划小区依规实施。虽每户超过面积量不多，但因宗数较多，点多面广，挤占了宅基地的规模总量，影响了土地的有效利用。
5、我区农村建房模式改革试点带来的节约、集约用地成效明显
从2006年起，因农村建房土地资源的匮乏，我区金塘镇穆岙社区、白泉镇金山社区，开始了农村建房模式改革的试点工程，穆岙社区利用1.32亩土地建成总层数四层的农村公寓，解决了20户农民的住房；白泉镇金山社区拟用28.82亩土地建设5层农民公寓，可解决219户农民住房。这两个试点工程相比传统的单家独院式建房模式户均分别节约了6.78亩（17%）、59.96亩土地（0.33%），充分体现了农民联建统建多层住宅用地的节约、集约利用。
1、各乡镇上一轮土地利用总体规划中对农村宅基地布局和预留建设用地不够合理，造成用地杂乱现象突出。在上一轮乡镇土地规划编制中，各乡镇为满足发展区域经济的需要，主要考虑的是工业发展的空间和镇区集镇及基础设施留用地，对农村村民住房建设预留用地考虑不够实际，缺乏可行性。根据目前村镇规划的编制，导致农民想统一成片建房使用的耕地往往都会涉及到基本农田，而基本农田是国家严格控制不可逾越的“红线”。许多乡镇集市有了充足的指标，也是想用的地不能用，能用的地用不了，只好“见缝”建房，不但加剧了私人建房用地难的矛盾，而且也使得农村宅基地不能统一集约利用。
2、受传统的观念和社会习俗的影响，农村宅基地总量规模逐年增大。农村实行家庭承包联产责任制以来，一些农民对土地的联产承包责任制政策理解不深，混淆了土地所有权和土地使用权的概念。不少农民认为对自己的承包地、自留地有绝对的处置权，私下将自己的承包田、自留地有偿转让给他人建房，造成土地私用现象严
重。同时，受传统建房模式观念的影响，群众在建房模式上大多不会选择联建式住宅，喜欢单家独院的房屋，因没有相关制约性的政策措施出台，一定程度上造成了土地粗放利用，影响了土地的节约利用水平，也给宅基地的统筹管理安排带来了很大的难度。
3、现行的农村宅基地管理政策不完善、不到位，导致农村宅基地总量规模难以控制。我国现行的《土地管理法》及我区目前遵照执行的《舟山市市区农村宅基地管理办法》（市政发〔2008〕65号）文件，都只对农村宅基地规模“一户一宅”、“每户建房占用耕地最高不得超过125平方米”进行了限制，但在实际操作中由于农村住房权属确发证覆盖率低等种种原因，通过继承、买卖、调剂、婚姻、分家析产等途径，一户多宅的现象还是比较普遍。而且目前现行的法律、法规、政策又缺乏合理、可操作性的宅基地退还机制，使农村宅基地规模只增不减。
4、执法过程中，对于已建成房屋的拆迁难度大。虽然我们在农村宅基地管理中采取了定点放样，批后监管等众多措施，但是群众建房过程中，违章扩建现象依然存在。由于执法程序权限限制，国土部门执法大队无法强行拆除权力，经常出现经举报发现违章，但等程序到位，房子已建成的现象，处理难度增大。
根据调查预测，按传统建房模式，我区未来十年约需4500亩新增建设用地才能保障我区农村农民建房，但按我区的土地资源禀赋实在难以继为，因此建议今后在我区农村住房建设和宅基地使用管理中要做好以下工作：
1、加强规划引导，做好两规衔接
按照新渔农村建设的要求，抓紧编制我区各乡镇的村庄布点规划和住房布点规划，要把生态环境适合居住的区域划定为农村住房集聚区，要把基础设施比较完善、生活环境较好的村庄，以及具有历史文化价值的古村落和具有一定旅游开发潜力的区域划定为农村住房保留区域，要对因交通控制、饮用水源保护、工矿混居区、偏僻村、小岛渔村、地质灾害区等区域划定为农村住房控制区，通过规划引导控制撤并
农村零散居民点，改变农村居民点原先布局零散、面貌脏乱差的局面，促进用地布局的集中集聚。同时结合新一轮土地利用总体规划的修编工作，统筹安排好村居民点、基础设施、公益事业和二、三产业发展用地。落实集聚区建设地块，并将村庄内部及周边限制的荒芜土地要纳入村庄建设规划范围。
2、加快推进农渔村住房集聚区建设
按规划在城郊、乡镇中心区、社区（村）设立乡村居住小区和住房集聚点，分别以集中联建农户自建等形式集聚建设。乡村居住小区建设可按多元化实施主体分别实施，各级乡村居住小区建设以建造公寓式住房为主，适度建造多户联排住房，吸引本区范围内符合宅基地审批条件，愿意拆除原房屋，并将预案宅基地退还给原集体经济组织的农渔民入住各级乡村居住小区住房，引导农村住房由散居向集聚转变，建房模式由低密度住房向多层公寓的转变。农渔村住房集聚区建设要同步加大配套基础设施和公共服务设施建设。通过区、乡镇（街道）、社区（村）三级联动，尽快形成具有一批有一定规模、功能齐全、人口集聚，有明显海岛特色的乡村居住小区。
3、适当突破当前宅基地管理政策
（1）打破农村建房地域限制。按现行农村宅基地管理政策，村民只能向本经济组织申请建房用地，特殊情况下在两个集体经济组织之间要通过置换并经区政府同意后方可调剂。为此建议区和乡镇在实施居住小区建设时土地供给不受地域限制。
（2）打破农村建房申请主体资格限制。现行的农村宅基地建设申请只有农业户口(对未享用过住房福利政策的城镇居民利用原合法宅基地原拆原建已开放)，但是长期以来，农村的很多房子由于祖传、继承等原因，散居着一些干部职工，回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部，以及回家定居的华侨、港澳同胞，或原来本是农业户口通过政策渠道拥有蓝印户口的人口。但大多数人基本不住在农村，因此农村宅基地大量闲置。为进一步盘活宅基地，推进土地节约集约利用，建议建立
宅基地退出机制，在政府实施多层农居房后，按照自愿原则，经过一定的比例折算，在严格控制的基础上，实行原宅基地与多层农居房的转换，促进闲散宅基地的集中。
4、合理的运用经济杠杆，推动农村宅基地的节约集约利用
在积极运用行政手段和法律手段的同时，采用相应的经济手段，逐步改变目前农村宅基地无偿、无流转、无限期的利用现状。一是建立宅基地节约集约用地奖励补偿机制，通过对按新建农村住房分摊土地面积与户宅基地用地面上限面积标准差，政府给予一定奖励，对自愿退出原宅基地拆除原住房的，政府关于一定的补偿等措施，引导农村宅基地的节约集约利用。二是可先对超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，尤其是长期闲置不可用的宅基地。但以经济杠杆手段来调节农村居民点宅基地的节约集约利用与管理的同时，必须考虑与国家法律政策制度相衔接，要考虑农民的承受能力。
5、完善农村社会保障制度，尝试“农转非”的改变
随着城市化进程的不断加快，众多农民外出打工后在城市生产、生活，基本脱离农村生活的现状。建议允许自愿放弃农居房、放弃承包田和农村经济组织一切权利的农村村民转换成城镇居民，并享受城市社保、经济适用房等城市居民的待遇。这样不仅可以对农村的闲散宅基地进行整合，也为农村村民生产生活提供了方便。
6、结合村庄整治等工程，加大复垦工程力度
加大村庄整治力度，腾出空心村，盘活土地资源，提高土地利用率。严格落实“一户一宅”制度，执行“占一退一”的原则，把“空心村”的整治与宅基地整理、土地复垦工作有效结合起来。实行小村并大村，小岛迁大岛，统一调剂适用宅基地，盘活存量土地，解决小岛、小村农民的住房难题，并对小岛、小村的旧宅基地实行复垦。争取通过若干年改造，实现耕占平衡，并逐步缩减农村住房用地规模。
7、立足现实，正确处理“一户多宅”的问题
目前，我区已经对2006年以来经批准属建新拆旧、易地建造住宅，原宅基地应退
还村民委员会或者农村集体经济组织的，地上建筑物未完全自行拆除的违法行为，进行了清查。清查结果不容乐观，建议按以下几种办法处理：对于农民退出的宅基地，由集体集中收回，统一安排，解决无房户住房困难户的建房用地，或用于宅基地的整理复垦；对取得国有划拨性质土地使用权证的房屋所有人，按城市居民已购公房或经济适用房政策补缴土地出让金及有关规费后可依法上市流转；依法登记宅基地使用权。对于农村宅基地应做到依法登记，对于继承房产，其宅基地也应依法予以变更登记，作为做好宅基地管理工作的基础。
8、要加大监督检查力度，严肃查处宅基地违法行为
按照“预防为主，防查结合”的工作方针，进一步加大国土资源监察检查巡查工作，提高事前预防的能力，增强依法查处违法案件的力度，保持违法行为“露头就查，发现就拆”的高压态势。加强联合办案，对于国土资源部门解决不了的违法事件，国土、城建、监察、公安、乡镇、社区等各有关部门要加强沟通协作，采取上下联动，左右互动的方式，形成工作合力，眼里惩治违法违规用地行为，对国土资源违法案件切实做到既查事又查人，使查处工作依法到位。
9、加大宣传力度，转变用地观念
特别针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的现状，采取多种形式加大相关土地法律法规的普及教育，更新农户的宅基地所有权观念，让广大群众知道：在宅基地使用中，农民既有使用的权利，更有合理使用的义务。通过与农民面对面地开展法律宣传活动，充分调动农民节约集约利用的积极性，增进农民对建房的报建、规划、设计、验收等程序的认识，促使其真正重视自己房屋的法律权益、质量安全等，做到依法依规科学建房。
农村宅基地利用和管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理，推进农村宅基地节约集约利用，促进社会主义新农村建设。
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