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论党内法规与国家法律的协调和衔接 2018-10-26 10:55:46 中共天津市委党校学报 2018 年 5 期 曾钰诚 李复达 [摘 要] 党内法规与国家法律的协调和衔接作为中国特色社会主义法治体系建设的发展方向，是确保党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互配合、共同作用，统一于中国特色社会主义伟大法治实践的必由之路，也是现代法治国家顶层制度设计的规律总结与路径选择。正确理解党的十八届四中全会《决定》的深刻意蕴，对现阶段存在的认识误区加以澄清，厘清争议，明确党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接，党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线， 党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则。要使党内法规与国家法律实现充分的协调和衔接，党内法规的制度构建须遵循法治化规律，切实处理好守成与创新、管制与自由、继承与借鉴之间的关系。
[关键词] 党内法规；国家法律；协调；衔接；法治化规律 中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05001408 一、作为法治化规律的党内法规与国家法律的协调和衔接 如果要评选改革开放以来对我国法治进程推进与影响最为深远的一次会议，党的十八届四中全会无疑应当被列入候选名单。党的十八届四中全会开创性地将“依法治国”作为深入研讨的主题，这在党的历史上还是第一次。会议形成了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一政策导向性文件，将“依法治国”纳入国家战略层面予以全面推进和全局性贯彻，重视法治在治国理政中的突出位置和保障性作用。中国的法治建设前所未有地展现出蓬勃生机和活力。《决定》提出要建设中国特色社会主义法治体系，将此作为全面推进依法治国的总目标的内容之一，而其中，形成“完备的法律规范体系”与 “完善的党内法规体系”同时作为中国特色社会主义法治体系的有机成分被《决定》载入。这是在党中央的重大决策文件中首次将“党内法规体系”放置于中国特色社会主义法治体系之中，凸显出中国共产党治党管党的坚定决心以及党内法规对实现建设社会主义法治国家的重大意义。
全面推进依法治国， 是中国共产党勾画法治中国宏伟蓝图的重要一笔，是实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略路径选择。依法治国，目的在“治国”，方式是“依法”。治国理政，是依法而治国，依法而理政。因此，要实现国家的治理， 前提是有“法”可依，即存在完善的、可供实施的制度规范。制度是法治的根基与依据，没有制度，法治就成了无源之水、无本之木。无论是法治实施、法治保障抑或法治监督，都以制度规范的形成与制定为其存在的前提条件。就中国特色社会主义法治体系的组成内容而言，“法律规范体系”与“党内法规体系”构成了两大核心且相对独立的制度内容。既然是两个具有相对独立性的制度体系，那么两者间呈现出何种关系，如何理解两者间所处的关系，成为当前理论与实践要厘清的问题。
《决定》明确提出“注重党内法规同国家法律的协调和衔接”，为两者间的关系奠定了总基调，即“协调”与“衔接”关系。从语词学的角度分析，“协调”与“衔接”兼具动词与名词的双重词性和语义。作动词时，表事物间的相互连接与相互配合；作名词时，可以理解为已经形成的某种静态情势[1]。实现党内法规与国家法律的协调和衔接，就要使两项制度体系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融贯性的制度合力，达到“1+1>2”的效果，為中国特色社会主义体系的建设和社会主义法治国家的建设提供制度支撑。要实现全面依法治国、全面从严治党的重大战略目标，必须依靠法律治国，依据党规治党，两者都是不可替代、不可或缺、不可偏废的新时代制度品格，各自拥有存在的意义与价值，这种情势的形成既得益于治国理政的制度实践，又立足于中国特色的现实国情，揭示出深刻的法治化规律。
党法与国法并行发力，统一于中国特色社会主义法治伟大实践，这并非突发奇想的政策决断，也不是移植照搬西方法治经验的结果， 而是结合中国国情和制度实践所做的妥切制度安排。
“党内法规与国家法文件的关系问题，没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”[2]党内法规与国家法律的协调与衔接是中国特色社会主义法治的内在规律性要求，符合我国法治实践的内在逻辑。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是最大的政治优势。无论是政治生活抑或社会生活，党的领导贯穿始终。
坚持和加强党的全面领导， 在法治领域，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是党法治担当的具体体现。中国共产党的领导地位和执政党的资格为我国宪法所确认，为我国人民所承认，这是历史和人民共同选择了中国共产党。习近平强调：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位，对这一点，要理直气壮讲，大张旗鼓讲。”[3]（P21）但根本法并不能作为证成中国共产党执政地位合法性的充分条件，只能说是必要条件。人民历史和现在选择了中国共产党执政，并不意味着将来仍然做出相同选择，党历史和现在具有先进性，并不代表将来同样具有先进性[4]。因此，党必须时刻加强自身建设，不断提高自身执政能力，方能始终保持先进性和纯洁性，才能始终带领人民投身于中国特色社会主义法治建设之中。要加强党的建设，基本的方略就是依靠制度建党、规则建党。党内法规作为治党管党的制度依据，在中国特色社会主义法治建设之中被赋予了重要意义。
加强党内法规与国家法律协调和衔接应遵循我国法治建设的基本规律。要实现依法治国，关键在于党带领人民依据法律治国理政，坚持、改善党的领导是党永葆先进性和提高执政能力的关键环节，也是社会主义法治国家建设的根本保障。走中国特色社会主义法治道路，需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，而其中的义理就是要将依法治国的基本方略和依法执政的基本方式统一起来，而不是将两者人为地切分割裂，不是作为一种对立关系予以看待。治党与治国紧密联系、相互促进、互为前提，而党内法规和国家法律作为中国共产党全面从严治党、治国施政的规范依据，同样是互相配合、扶持、协调与衔接的，这既是中国特色社会主义制度建设法治化的客观规律，也是中国特色社会主义法治体系、法治国家建设的本质定位。
二、党内法规与国家法律协调和衔接的几个误解及澄清
推进法律规范体系与党内法规体系建设，加强党内法规与国家法律协调和衔接是党在十八届四中全会为中国特色社会主义法治体系的构建以及体系内部的各成分之间的协调与完善所做的周密部署。如何使两大制度体系更好地协调与衔接，形成制度合力，是当下学界重点关注和研究的问题。特别是《决定》出台以后，不少学者对《决定》中提到的“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”进行深入解读，对两者间的关系进行系统的理论阐释。然而，部分理论认识仍值得商榷，甚至存在某些误解，其中包括但不限于“党内法规与国家法律的内在差异阻碍两者协调衔接”“党内法规严于先于特定情况下高于国家法律”“国家法律向党内法规的转化违反法律至上原则”，等等。通过对党内法规体系的概念、价值、功能、结构、定位等内容的分析与把握，进一步研读顶层制度设计的十八届四中、十八届六中全会报告，可以对相关误解进行学理澄清。
（一）党内法规与国家法律的内在差异不影响两者间协调衔接 党内法规体系与国家法律体系是两个相对独立的制度体系。依照《决定》的表述，两者间的关系可以概括为“自成体系、并列组合、统一归纳”。“自成体系”与“并列组合”是指党内法规体系和国家法律体系都有一定的独立性，相互间不存在包含与被包含关系。同时，两者间构成一种并列关系，均属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。作为两类存在区分的制度体系， 两者之间在制定程序、调整对象、适用对象、制定主体、强制执行等方面存在差异。党内法规是由省级以上的党组织依照《党内法规制定条例》（以下简称《条例》）规定的程序制定的党内规范性文件的总称；国家法律是由全国人大及其常委会、国务院及其部门、地方各级人大及政府依据《立法法》的规定制定的制度规范的总称。党内法规主要调整党内政治生活与党内关系，包括各级党组织工作与活动以及党员行为，是党组织及党员的政治底线和行为依据。党内法规的适用对象为党组织、党员，具有针对性。国家法律调整的是社会关系或者社会秩序，是全体公民日常行为的根本遵循和行为底线。
国家法律的适用对象包括中国公民和各类组织，具有普遍性。党内法规是依靠政治强制力保证实施的，国家法律则凭借国家强制力保障实施。
党内法规与国家法律存在事实差异，但差异的存在并不能得出两者间无法共存、共融、共生的应然性结论，相反，我们更要加强两者的协调与衔接。党内法规与国家法律所拥有的共同目标与价值追求，是两者协调与衔接的逻辑切点。党内法规与国家法律的价值追求具有本质一致性，都是为了实现人民群众的最高利益和福祉，都拥有共同的目标，党内法规的目标是为了更好地为人民服务，国家法律体现人民的共同意志，目标是实现人民的幸福生活。两者统一于人民群众的根本利益，具有同质性[5]。历史和人民选择了中国共产党，党的领导是中国特色社会主义的最大优势和本质特征。要实现党的领导，务必先掌握国家权力，而国家权力是一把“双刃剑”，用得好，利国利民；用不好，误国害民。权力具有极大的诱惑性和腐蚀性，要扎紧扎牢制度的笼子，用制度管权、治党、治吏。国家法律构成对权力运行的外部制约，党内法规则是权力内部管束的制度力量，一内一外，相互配合，互相支持，互为前提，形成权力控制的制度合力。习近平指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[6]《决定》明确提出“注重党内法规与国家法律的协调和衔接”这一重大命题，充分表明现阶段不是分析论证党内法规与国家法律的协调与衔接的问题，而是如何实现充分衔接与协调的问题。中国的根本政治制度与现实国情要求实现党内法规与国家法律的双轮驱动，发挥“双轨制”
协同作用，这既是治党之策，也是治国之基。治党与治国，相辅相成，不可偏废。党内法规与国家法律，如同车之两轮，鸟之两翼，两者统筹推进、一体建设，共同构成中国特色社会主义法治建设的科学内涵与法治化规律。
（二）党内法规严于国家法律不等于可以突破法律的底线 “党规党纪严于国家法律”是《决定》提出的命题，为广大党员干部编织了严密的制度网络，权力制约与控制规则更为具体、细化。党员干部同时受到党内法规和国家法律的“双重调整”，而党内法规属于调整规范中限制更为严格、标准要求更高的制度内容。党内法规与国家法律“双重调整”结构的形成与党员的身份构成密不可分。中国共产党党员是指赞同中国共产党的性质、路线、纲领、政策，自愿加入党组织，具有党员身份的公民。可以理解为：党员=党员身份+普通公民。具有党员身份的普通公民除要遵守国家法律外，还应当依照党内法规的要求，承担作为党员应尽的政治责任。党的先进性建设规律要求党员应该严格遵循党规[7]。“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”[8]。党内法规对共产党员特别是党内领导干部提出了更加严格的政治要求、思想要求和纪律要求（见表 1）。
“党规党纪严于国家法律”命题的提出并不意味着党内法规的制定就可以突破国家法律的界限，可以享有法外的某种特殊权力。党的十八届四中全会《决定》指出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”宪法是国家的根本大法，基本法律由宪法产生，承载宪法意志，体现法治精神。宪法法律是中国共产党领导带领人民群众制定的，体现党的主张和人民共同意志的制度规范。党的主张和人民的共同意志具有本质上的一致性。党要在新时期全面推进中国特色社会主义民主政治、法治国家的建设进程，必须坚持依法执政，依据宪法法律治国理政，其核心是奉行“法律至上”的原则。这就要求党内法规的制定活动须在宪法法律的范围内，特别是党内法规的制定权限不能突破、超越、侵犯国家法律的立法权，党内法规不能存在与国家法律不一致甚至相违背的内容，国家法律是党内法规不能触碰、逾越的一条“红线”。事实上，党中央早已意识到这个问题的重要性，并在党的重大政治文件中予以明确：《决定》规定“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”；党章中亦有“党应当在宪法法律范围内活动”的规定；《條例》也有制定党内法规遵循“在宪法和法律范围内活动”的原则规定。党领导人民制定宪法与法律，党也应身体力行地实施法律、遵守法律、捍卫法律，将法律作为党依法治国、依法执政以及党内法规制定的行为指南和底线。其中，党内法规与国家法律协调和衔接的前提是党内法规不违背国家法律的规范内容，这是优先考虑的因素具体而言，党内法规的制定不能违反宪法所确认的基本原则和基本制度，不能违背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所规定须要由国家法律加以规定和调整的内容，涉及犯罪与刑罚、人身自由、国家机关的设置和职权、公民的基本权利和义务等...
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