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发挥投资评审作用 助推预算绩效管理
推行预算绩效管理，是财政改革的重要内容，也是全面提升财政管理水平的重要抓手。为适应新形势，我们专程赴青岛、淄博进行了实地调研，认真学习研究了广东、浙江、江苏省开展预算绩效管理的先进经验做法，并结合近年来投资评审中心开展项目绩效评价工作体会，对财政投资评审如何更好地助推预算绩效管理工作进行了初步探讨。
一、部分地区加强预算绩效管理的主要经验做法 （一）青岛市。青岛市财政局于 2010 年启动预算绩效管理改革，起点高、措施实、力度大、效果好，目前已初步建立起了贯穿财政管理全过程的预算绩效管理机制，主要呈现 4 个特点：一是一是机构保障健全有力。设立预算评审管理处，负责研究建立财政支出绩效评价制度和评价体系，承担财政性资金投资项目、专项支出和专项资金的预算评审、绩效评价和决算审查等；设立预算评审中心，具体承担预算评审、绩效评价和工程预决算审查工作。预算评审管理处和预算评审中心合署办公，处长兼任中心主任，为推进预算绩效管理提供了强有力的组织保障。
二是制度体系健全完善。围绕加强预算绩效管理，市政府印发了《关于加强市级财政专项资金绩效预算管理的意见》等 3 项制度，财政部门印发
了《市级财政支出绩效评价管理暂行办法》等 10 余项制度，初步建立起了健全完善的预算绩效管理制度体系，青岛市人大常委会还启动了《青岛市政府预算绩效管理条例》立法工作，为推进预算绩效管理提供了强有力的制度保障。
三是运行机制规范有序。紧密结合部门预算编制程序，将预算绩效管理要求“嵌入”现行预算管理的各个环节。部门预算编制时，要求部门单位编制绩效目标，经预算评审管理处审核后，在批复预算时同步批复绩效目标。对未设置绩效目标的，财政不予安排预算；对绩效目标设置不合理、资金需求与绩效目标不相符的，要求部门单位及时调整修改。预算执行结束后，先由部门对预算绩效目标实现情况自评，后由财政部门选择部分资金规模较大和社会公众关注较高的项目复评。
四是管理模式特点鲜明。将绩效目标审核与项目预算审核深度融合，由预算评审管理处组织对绩效目标和项目预算进行同步评审，重点对绩效目标的合理性、实施方案的可行性、项目预算的准确性等进行综合评审，评审结果作为预算安排的主要依据。
（二）淄博市。淄博市财政局自 2009 年起，由所属投资评审机构探索开展项目支出绩效评价工作，重点抓了 4 项工作：
一是构建多部门联动考评机制。研究制定了《淄博市财政支出绩效考评工作实施意见》等制度，对财政支出绩效考评范围、考评内容、职责分工、组织管理、结果运用等作出明确规定。建立多部门联动考评机制，推行部门自评与重点项目财政复评相结合的绩效评价工作机制。
二是建立统一规范的绩效考评指标。对绩效考评项目进行科学分类，建立共性和个性相结合的绩效考评指标体系。
三是构建科学合理的考评流程。合理设计考评流程，将绩效评价划分为前期准备、组织实施和报告形成三个阶段，明确各阶段工作任务、工作目标、职责分工和措施方法等。四是积极开展绩效考评试点。每年选取部分重点项目，由投资评审机构具体组织实施绩效考评工作。
（三）广东、浙江、江苏三省。广东、浙江、江苏 3 个省的预算绩效管理工作开展较早，基本形成了规范有序、环环相扣的预算绩效管理新模式。
一是重视绩效目标管理。3 个省均将绩效目标管理融入部门预算编制“两上两下”流程，与部门预算一同批复绩效目标。广东省在部门预算“一上”前 50 个工作日启动预算绩效目标申报、审核、确认、反馈等程序，未通过绩效目标审核的，不准进入“一上”环节；浙江省在预算编审“两上两下”环节，细化量化绩效目标，未按规定编制绩效目标或绩效目标不明确、不合理的，不能进入下一步预算编审流程；江苏省在“一上”的同时申报绩效目标，财政部门进行赋分评审，对评审得分69 分以下的项目，要求部门重新调整或予以取消。
二是重视项目绩效评价。3 个省均在预算执行结束后，采用部门单位绩效自评和财政部门重点评价两种方式，点面结合推进项目绩效评价。预算部门对照绩效目标开展自评，财政部门对自评报告进行审核，并组织力量对部分重大支出项目、社会关注度高、影响力大的民生支出项目进行重点评价，将绩效评价结果作为以后完善决策、安排预算的重要依据。
三是重视绩效评价指标体系建设。3 个省均高度重视评价绩效指标体系建设，建立了相对完整、分类科学、
独具特色的指标体系，其中广东省针对各项支出的经济属性，制定了不同支出类别的绩效评价指标，实现了各类项目横向、纵向绩效比较分析；浙江省按照“绩效可比、具体细化、合理可行”的原则，研究设置了不同类别项目绩效目标填列框架，明确了 9类项目绩效评价指标，增强了同类项目绩效水平的可比性；江苏省由省财政厅联合高校和科研院所，采取项目评价工作积累、国内外评价指标加工等方式，建立了 9000 多个绩效目标、指标和标准值。
二、加强预算绩效管理的启示 在预算绩效管理的整个链条中，设定绩效目标是前提，开展绩效评价是保证，一个侧重事前控制，一个侧重事后监管，二者是预算绩效管理的难点和核心，也是推动预算绩效管理的重点和关键。绩效评价指标是连接绩效目标和绩效评价工作的桥梁和纽带，是实施预算绩效工作的重要抓手。为此，抓好绩效目标和绩效评价两个环节，强化绩效评价指标体系建设这个抓手，便抓住了预算绩效管理的“牛鼻子”。
（一）绩效目标管理是前提。若没有绩效目标，则缺乏可对比参照的原始数据，预算绩效管理工作就会成为无源之水、无本之木。若绩效目标不清晰可行，就无法有效实施后期的绩效运行监控和绩效评价。从以往预算编制和执行情况看，部门热衷于跑项目、争资金，对项目可行性和绩效目标重视不够，未进行充分论证便匆匆申报预算，预算一经批复，实际执行中常暴露出许多问题，导致预算无法实施或无法达到预期目标。为此，广东、青
岛等省市高度重视预算绩效目标的编制和审核工作，将预算目标申报审核作为预算管理的必经环节和绩效目标管理的重要内容，从一定程度上减少了此类问题。
（二）绩效评价指标体系是抓手。预算绩效管理就是要通过绩效评价指标衡量绩效目标的实现程度，若未建立规范统一的绩效评价指标，预算绩效管理就无法开展或流于形式。目前，财政部尚未建立覆盖各类项目的预算绩效管理指标体系、标准体系，各地绩效评价工作缺乏统一的指导，在评价指标体系建设方面“各自为政”。部分工作开展较好的省市，探索建立了部分行业、部门或专项资金的绩效评价指标体系，但指标设置仍有待完善，指标权重、指标分值等也缺乏科学论证，评价结果可比性不强，无法有效满足不同层面、不同行业、不同性质综合立体评价的需求。
（三）项目绩效评价是保证。预算执行结束后，对预算资金的产出和结果进行绩效评价，对绩效目标的完成情况进行论证和核实，客观公正地评价绩效目标的实现程度，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性，并将评价结果与预算安排、完善制度、公开通报、责任追究等相结合，才能切实建立“花钱必问效”的预算绩效管理机制。若不能有效实施绩效评价或绩效评价结果不够准确，就无法充分反映资金投入绩效，不能有效监测绩效目标实现程度，更不能发现资金管理中存在的风险和问题，整个预算绩效管理效果将无法体现。
三、财政投资评审助推预算绩效管理的措施建议 从调研的 5 个省市预算绩效管理工作开展情况看，财政投资
评审与预算绩效管理有诸多契合点，财政投资评审可从绩效目标审核、绩效指标建设和绩效评价三个方面，助推预算绩效管理工作开展。
（一）服务于绩效目标审核。绩效目标与资金需求紧密相联，绩效目标一旦确定，直接决定和影响着项目预算，因此绩效目标审核尤为重要。我省在推行预算绩效管理工作时，可借鉴青岛市的做法，将绩效目标审核与项目预算评审深度融合，将绩效目标设置的科学性、完整性、合理性作为财政投资评审机构对项目预算进行评审的重要内容之一。部门单位申报绩效目标后，由财政投资评审机构负责绩效目标审核并核实项目预算，协助规范项目预算申报行为，加强预算产出分析。对未设置绩效目标、绩效目标设置不合理、资金需求与绩效目标不相符的项目，视情况予以剔除或审减，切实扭转有些部门单位长期存在的“先要资金、再找项目”的现象，提高项目预算的规划性、可执行性和准确性。在绩效目标审核时，为兼顾评审质量和效率，可根据项目特点采取“集中评审”和“两次评审”方式，对一定资金额以下的小型项目，原则上采取“集中评审”方式，集中审定项目的必要性和可行性、绩效目标的合理性及预算的准确性；对一定资金额以上的大型项目，原则上采取“两次评审”方式，初次评审时综合考虑项目的必要性和可行性、绩效目标的合理性，确定项目是否准予立项，对评审准予立项的项目，待资料准备齐全后，再组织对项目预算进行评审。
（二）服务于绩效指标体系建设。绩效评价指标设计是开展
预算绩效管理的难点之一。目前，我省多数专项资金尚未建立起规范的绩效评价指标体系，部分已建立绩效评价指标的也需根据实际情况予以调整完善。近年来，财政投资评审机构在实施绩效评价工作中，积累了大量的专项资金绩效评价指标，摸索出了一定的绩效评价指标设立经验。为此，可由财政投资评审机构协助相关处室，探索构建统一的财政支出绩效评价指标体系和标准体系，逐步建立起共性指标与个性指标相结合，多层次、全方位、立体交叉的绩效评价指标体系。首先，注重指标的共性化，专题研究制定三级共性指标框架，实现各类专项资金绩效情况的纵横对比分析；其次，注重指标的个性化，收集历年评价的各类专项资金个性指标，并结合绩效评价中发现的问题，对现有指标进行归集整理和修订补充，研究建立涵盖各类各项支出、细化量化实用的四级个性指标；再次，加强各类标准值的收集和整理，初步形成具有行业类别和专业特色的评价标准；最后，强化评价权重设置研究，选用科学方法，合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系，并探索研发绩效评价指标管理信息系统，实现绩效评价指标体系的共建共享和动态管理。
（三）服务于项目绩效评价。绩效评价是有效开展预算绩效管理的保证。近年来，省财政投资评审机构承担了 30 多个项目的绩效评价工作，摸清了项目实施情况和资金投入产出绩效，发现了诸多项目实施和资金管理中的问题，并有针对性地提出了对策建议，为项目决策、预算编制及项目管理发挥了积极作用，得到
了有关方面的好评。可以说，财政投资评审作为加强财政管理的“技术”力量，在助推预算绩效管理方面积累了一定的工作经验，具有一定的技术优势，同时，财政投资评审机构作为财政内部独立的第三方，能够更加客观公正地开展绩效评价工作。目前，省级财政投资评审特聘机构库吸纳各类注册资格和高级专业技术人员 2000 余人，涵盖了财税经济、生态环保、发展规划、农业水利、教育科技、卫生体育、信息管理、财务会计等多个专业领域，成为协助开展项目绩效评价的重要人力资源，财政投资评审机构在开展项目绩效评价工作方面大有可为。
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